Turbulentie in Brzo-toezicht

foto andreAndré Hoogendijk is senior analist bij de Inspectie SZW. Daar houdt hij zich bezig met de meer complexere analyses, account en ondersteunt hij collega-analisten. Zijn onderzoeksgebieden zijn divers met thema’s als gevaarlijke stoffen, asbest en psychosociale arbeidsbelasting. Daarnaast zit hij namens de Inspectie SZW bij BRZO+ in de werkgroep Monitoring, en werkt hij in het project Landelijke Benadering Risicobedrijven aan het verbeteren van het Brzo-toezichtmodel.

Voor zijn masteropleiding Bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit Rotterdam, heeft hij twee jaar geleden onderzoek verricht naar de wijze waarop Brzo-bedrijven worden geïnspecteerd. Een even interessant als essentieel onderzoek. Hij kreeg hierbij dan ook volledige ondersteuning van de directie Major Hazard & Control van de Inspectie SZW, mede-opdrachtgever van zijn onderzoek. Wat waren zijn bevindingen?

‘Bedrijven die werken met grote hoeveelheden gevaarlijke stoffen en/of deze in opslag hebben, vallen onder de werking van het Besluit risico’s zware ongevallen 1999 (Brzo ‘99). In Nederland gaat het om ruim 400 bedrijven. Deze bedrijven moeten aan strenge veiligheidseisen voldoen. Het toezicht hierop wordt verricht door inspecteurs van drie overheden: Veiligheidsregio (brandweer), Inspectie SZW en Wabo-bevoegd gezag Milieu.’

Het is de Inspectie SZW zelf die André enkele jaren terug attendeert op ‘turbulentie’ binnen het bestaande toezicht op het Brzo ‘99. Na een eerste analyse komt hij tot de conclusie dat een verder onderzoek interessant zou kunnen zijn. ‘Ik kreeg de indruk dat de Brzo-bedrijven zich steeds formeler gingen opstellen. Vanwaar deze verschuiving? Een eerste blik op het proces leerde mij dat er nogal wat factoren waren met een mogelijk remmende werking. Zo was er sprake van een opgelegde samenwerking, een hoge pluriformiteit van toezichthouders, een eenduidige werkwijze en een strikte naleving van regels en voorschriften. Ik vermoede dat uit verder onderzoek interessante constateringen voort zouden kunnen komen. Mijn interesse was in ieder geval gewekt.’

Capture

Genoemde factoren brengen André op het idee de wetenschappelijke term capture toe te passen. ‘Onder capture wordt een bepaalde mate van beperking verstaan. Een belemmering die een inspecteurs kan ervaren bij het uitvoeren van een inspectie. Ter verbetering van het inspectieproces een interessant perspectief.’ Hij besluit dan ook capture als uitgangspunt te nemen voor zijn verdere onderzoek. Hij formuleert de volgende onderzoeksvraag:

In welke mate zijn Brzo-toezichthouders onderhevig aan capture en hoe wordt de professionaliteit van toezicht daardoor beïnvloed?

‘In mijn onderzoek heb ik mij vervolgens beperkt tot vier belangrijke perspectieven en ben ik de mate van capturing gaan meten. Vanuit wet- en regelgeving, het Brzo-bedrijf (de inspectie), de netwerksamenwerking (het inspectieteam) en vanuit de inspectie-organisatie zelf. Als onderzoekspopulatie heb ik inspecteurs van de Inspectie SZW, Wabo bevoegd gezag, de Veiligheidsregio en Rijkswaterstaat bevraagd. ’

Het is hierbij belangrijk het begrip capture in relatie tot de te onderzoeken partijen goed te definiëren. André hanteerde hierbij de volgende criteria.

  • Van capturing door wet- en regelgeving is sprake wanneer een toezichthouder beperkingen ondervindt die ervoor zorgen dat de aan hem toevertrouwde taken moeilijk kunnen worden uitgevoerd.
  • Capturing door de netwerksamenwerking (inspectieteam) ontstaat als toezichthouders - voor het behalen van hun organisatiedoelen - zich in het netwerk geconfronteerd zien met steeds meer partijen en afhankelijkheden.
  • Capturing door de inspectie ontstaat als de toezichthouder de belangen van de inspectie buiten de objectieve maatstaven van regelgeving en beleid stelt en daarbij het handelen van de inspecteur probeert te sturen richting een positief oordeel.
  • Capturing door de eigen organisatie/beleid ontstaat wanneer middelen onvoldoende, onjuist of onbekend zijn om tot een goede inspectie te komen. Hierdoor worden beleidsdoelen niet (of onvoldoende) behaald.

Conclusies

Om inzicht te krijgen in het proces en relevante data te verzamelen stelt André per onderzoeksgroep een vragenlijst samen. Deze vragenlijsten bevatten verschillende indicatoren die leiden tot meetbare waarden. Bovendien maakt hij diverse inspecties mee en leest André vele wetenschappelijke stukken en inspectiedossiers. ‘Uit onderzoek kon ik concluderen dat de mate van capturing in het totale inspectieproces hoog lag. Vooral bij de wet- en regelgeving en de eigen organisatie en beleid was hiervan sprake.’ Bij zowel de netwerksamenwerking als de inspectie waren de scores gemiddeld.’ Maar hoe verhouden deze onderzoeksresultaten zich precies tot de praktijk? En in welke mate heeft dit invloed op de professionaliteit van het toezicht?

Uit verder onderzoek blijkt dat de professionaliteit van het toezicht hoog ligt en de inspecties het vereiste niveau halen. ‘Hierbij stuitte ik op een tegenstrijdigheid’, vertelt André. ‘Er is zowel sprake van een hoge mate van capturing als van een hoge mate van professionaliteit. De invloed hiervan op de kwaliteit en de mate van professionaliteit van het toezicht is nihil.’ De inspecteurs verrichten hun inspecties naar behoren en worden als zo ook beoordeeld. Via hantering van verschillende copingstrategieën weten ze genoemde capturing te beteugelen. Door

  • het steeds beter onderscheiden van hoofd- en bijzaken
  • het op juiste waarde schatten van de beschikbare informatie
  • een meer zorgvuldige tijdsindeling
  • het inzetten van strategieën ter voorkoming van capturing (vergroten burgerbelangen, verhogen redundantie)

krijgt deze weerstand vorm.

Aanbevelingen

‘Na mijn onderzoek ben ik tot enkele aanbevelingen gekomen die capture in het totale inspectieproces zullen reduceren en het proces meer soepel zullen laten verlopen. Ten eerste is dit de mate waarin copingstrategieën worden gehanteerd. Dat moet voor leidinggevenden een indicatie zijn of inspecteurs al dan niet beperkingen ervaren in het inspectieproces. Zij moeten daarop anticiperen en via dialoog vaststellen welke elementen uit het proces dienen te worden verlicht. Verder moet aan de kwaliteit van de inspecties meer belang worden gehecht dan aan de hoeveelheid afgeronde inspecties. Daarnaast moet de schuldvraag van inadequate inspecties niet louter bij de inspecteur komen te liggen, maar vanuit het complete proces worden bezien. Bovendien moet er een maximale termijn worden gekoppeld aan het aantal inspecties van een inspecteur bij een bepaald Brzo-bedrijf. Nu is hierover niets vastgelegd. Dit kan leiden tot routinematig werken en willekeurig handelen.

Tot slot moet de wijze waarop informatie van andere diensten wordt ingewonnen worden aangepast. Dit, om de veiligheidsperformance ruimer in te kunnen schatten. Te denken valt aan informatie van politie, gemeenten, Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) en het Havenbedrijf.'

‘Ik heb mijn onderzoeksresultaten gepresenteerd tijdens de Landelijke Kennisdag van BRZO+ van 8 december 2015. De reacties uit de zaal waren bijzonder positief. Het onderzoek naar de omgeving waarin inspecties plaatvinden, levert in ieder geval voldoende discussie op. De geschetste kaders worden herkend en de aanbevelingen in lopende projecten opgepakt. Het herkennen van de kaders waarin het huidige toezicht plaatsvindt en het vinden van mogelijkheden om tot goede inspecties te komen, blijven boeiende fenomenen.’